Payung hukum merupakan unsur penting dalam penyelenggaraan negara karena menjadi landasan bagi pemerintah, lembaga publik, pelaku usaha, dan masyarakat dalam mengambil tindakan. Tanpa dasar hukum yang jelas, sebuah kebijakan berisiko menimbulkan ketidakpastian, perselisihan kewenangan, pelanggaran hak, serta perlakuan yang tidak setara.
Istilah payung hukum sebenarnya bukan nama resmi dari suatu jenis peraturan. Istilah tersebut digunakan untuk menggambarkan aturan yang menjadi dasar bagi pelaksanaan kegiatan, pembentukan lembaga, penerbitan kebijakan, pemberian sanksi, hingga perlindungan terhadap warga negara.
Sebuah program pemerintah, misalnya, tidak cukup hanya didasarkan pada keputusan politik. Program tersebut harus memiliki dasar kewenangan, sumber anggaran, tujuan yang sah, mekanisme pelaksanaan, sistem pengawasan, serta pertanggungjawaban yang diatur melalui ketentuan hukum.
Indonesia memiliki susunan peraturan yang berlapis. Setiap aturan mempunyai kedudukan, materi pengaturan, wilayah berlaku, serta lembaga pembentuk yang berbeda. Hubungan antarlapisan tersebut harus dijaga agar peraturan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi.
Indonesia Menegaskan Diri sebagai Negara Hukum
Fondasi utama sistem hukum nasional terdapat dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal 1 ayat 3 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Ketentuan tersebut menempatkan hukum sebagai dasar dalam menjalankan kekuasaan negara, bukan sekadar alat yang digunakan setelah persoalan terjadi.
Prinsip negara hukum mengharuskan pemerintah bekerja berdasarkan kewenangan yang sah. Pejabat tidak dapat mengambil keputusan hanya berdasarkan kehendak pribadi, tekanan kelompok, atau kepentingan politik sesaat. Setiap tindakan harus dapat dijelaskan dasar hukumnya dan terbuka untuk diperiksa.
UUD 1945 juga menjamin persamaan kedudukan warga negara di hadapan hukum dan pemerintahan. Jaminan tersebut berarti aturan seharusnya berlaku kepada siapa pun tanpa membedakan kedudukan sosial, kekayaan, jabatan, suku, agama, maupun hubungan politik.
Kekuasaan negara juga dibagi kepada sejumlah lembaga agar tidak terkumpul pada satu pihak. Presiden menjalankan pemerintahan, DPR menjalankan fungsi legislasi bersama Presiden, sedangkan kekuasaan kehakiman dilaksanakan oleh badan peradilan yang merdeka.
Menurut penulis, ukuran negara hukum tidak hanya terlihat dari banyaknya peraturan, tetapi dari keberanian lembaga negara menerapkan aturan secara setara kepada masyarakat biasa maupun pemegang kekuasaan.
UUD 1945 Menjadi Landasan Tertinggi
UUD 1945 menempati posisi tertinggi dalam susunan hukum nasional. Seluruh undang undang, kebijakan pemerintah, dan peraturan daerah harus sesuai dengan nilai serta ketentuan yang terdapat di dalam konstitusi.
Konstitusi mengatur bentuk negara, kedaulatan rakyat, lembaga pemerintahan, kekuasaan kehakiman, keuangan negara, pertahanan, pendidikan, perekonomian nasional, hak asasi manusia, serta hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.
Kedudukan UUD 1945 membuat pembentuk undang undang tidak mempunyai kebebasan tanpa batas. DPR dan pemerintah tetap harus menghormati hak konstitusional warga negara ketika menyusun aturan mengenai pidana, ekonomi, ketenagakerjaan, pendidikan, kesehatan, teknologi, ataupun sumber daya alam.
Apabila sebuah undang undang dinilai bertentangan dengan UUD 1945, masyarakat dapat mengajukan pengujian kepada Mahkamah Konstitusi. Mekanisme tersebut memberikan ruang untuk mengoreksi aturan yang dianggap melanggar hak konstitusional.
Hierarki Peraturan Menentukan Kekuatan Hukum
Susunan peraturan di Indonesia diatur terutama melalui UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan beserta perubahannya. Aturan tersebut menempatkan setiap jenis peraturan dalam tingkatan tertentu agar tidak terjadi kekacauan kewenangan.
Pasal 7 UU Nomor 12 Tahun 2011 mengatur hierarki sebagai berikut:
- Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
- Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
- Undang Undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang
- Peraturan Pemerintah
- Peraturan Presiden
- Peraturan Daerah Provinsi
- Peraturan Daerah Kabupaten atau Kota
Kekuatan hukum setiap peraturan mengikuti tingkatan tersebut. Peraturan pemerintah tidak boleh bertentangan dengan undang undang. Peraturan presiden harus tunduk pada peraturan pemerintah dan undang undang. Peraturan daerah juga tidak boleh melanggar ketentuan yang lebih tinggi.
Hierarki ini membantu menentukan aturan mana yang harus digunakan ketika terdapat ketentuan yang berbeda. Dalam ilmu hukum, aturan yang lebih tinggi pada dasarnya mengesampingkan aturan yang lebih rendah apabila keduanya mengatur hal serupa tetapi menghasilkan ketentuan yang saling bertentangan.
Peraturan di Luar Hierarki Tetap Dapat Mengikat
Sistem hukum Indonesia juga mengenal peraturan yang diterbitkan oleh lembaga negara, kementerian, badan, komisi, dan pemerintahan daerah. Peraturan tersebut tidak seluruhnya dicantumkan dalam susunan Pasal 7, tetapi keberadaannya tetap diakui sepanjang diperintahkan oleh aturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Peraturan menteri menjadi salah satu contoh yang sering digunakan untuk mengatur pelaksanaan teknis suatu undang undang, peraturan pemerintah, atau peraturan presiden. Menteri tidak dapat menciptakan kewenangan baru yang tidak memiliki dasar dari ketentuan yang lebih tinggi.
Hal serupa berlaku terhadap peraturan lembaga, peraturan kepala daerah, serta keputusan pejabat. Isi aturan harus sesuai dengan bidang kewenangan lembaga pembentuknya. Apabila pejabat melampaui kewenangan, keputusan tersebut dapat dipersoalkan melalui mekanisme administrasi maupun peradilan.
Pembentukan Aturan Tidak Boleh Dilakukan Tergesa Gesa
Penyusunan peraturan bukan sekadar kegiatan merangkai pasal. Pembentukan aturan harus dimulai dari identifikasi masalah, penentuan tujuan, pengumpulan data, penyusunan naskah akademik, pembahasan materi, pengesahan, pengundangan, serta penyebarluasan kepada masyarakat.
UU Nomor 12 Tahun 2011 mengatur tahapan pembentukan peraturan agar produk hukum memiliki dasar yang dapat dipertanggungjawabkan. Naskah akademik digunakan untuk menjelaskan alasan kebutuhan aturan, persoalan yang hendak diselesaikan, serta pilihan kebijakan yang dinilai sesuai.
Kualitas naskah akademik sangat menentukan isi undang undang. Kajian yang lemah dapat menghasilkan pasal yang sulit diterapkan, tumpang tindih, membuka penafsiran terlalu luas, atau justru menciptakan beban baru bagi masyarakat.
Pembahasan juga perlu melibatkan kementerian, lembaga, akademisi, organisasi profesi, kelompok masyarakat, serta pihak yang akan terkena aturan. Kehadiran mereka diperlukan agar pembentuk peraturan memperoleh gambaran nyata mengenai persoalan di lapangan.
Partisipasi Publik Menjadi Bagian Penting Legislasi
Perubahan kedua terhadap UU Pembentukan Peraturan Perundang undangan melalui UU Nomor 13 Tahun 2022 memperkuat keterlibatan masyarakat yang bermakna. Perubahan tersebut juga mengatur metode omnibus, pembentukan peraturan secara elektronik, perbaikan teknis sebelum pengesahan, serta pembaruan teknik penyusunan peraturan.
Partisipasi tidak cukup hanya dilakukan dengan mengundang masyarakat ke dalam pertemuan formal. Publik harus memperoleh akses terhadap rancangan aturan, penjelasan mengenai tujuan pembentukan, serta kesempatan untuk menyampaikan pandangan.
Masukan masyarakat juga perlu dipertimbangkan secara sungguh sungguh. Pembentuk aturan seharusnya menjelaskan alasan menerima atau menolak usulan penting, terutama ketika rancangan tersebut berhubungan langsung dengan hak warga, lingkungan, pekerjaan, pendidikan, kesehatan, dan perekonomian.
Keterbukaan sejak tahap awal dapat mengurangi penolakan yang muncul akibat kurangnya informasi. Masyarakat dapat mengetahui pasal yang sedang dibahas sebelum aturan ditetapkan, bukan baru menyadarinya setelah kewajiban atau larangan mulai diberlakukan.
Payung Hukum Membatasi Tindakan Pemerintah
Pemerintah membutuhkan kewenangan untuk menjalankan pelayanan publik, memberikan izin, mengelola anggaran, menetapkan kebijakan, dan menjaga ketertiban. Namun, kewenangan tersebut tidak dapat digunakan tanpa batas.
UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menjadi salah satu landasan penting dalam mengatur keputusan dan tindakan pejabat. Aturan ini diarahkan untuk meningkatkan tata pemerintahan, memberikan perlindungan hukum, serta mencegah penyalahgunaan wewenang.
Setiap pejabat harus mengetahui sumber kewenangannya. Kewenangan dapat berasal dari undang undang, pelimpahan, atau pemberian mandat sesuai ketentuan. Tanpa sumber yang sah, keputusan pejabat dapat dinilai mengandung cacat kewenangan.
Larangan penyalahgunaan wewenang juga mencakup tindakan melampaui batas, mencampuradukkan kewenangan, atau bertindak sewenang wenang. Pengawasan internal, pemeriksaan lembaga terkait, serta peradilan tata usaha negara dapat digunakan untuk menguji keputusan pemerintah.
Diskresi Tetap Memerlukan Batas
Dalam keadaan tertentu, pejabat dapat menggunakan diskresi ketika aturan belum mengatur secara jelas, pemerintahan menghadapi keadaan mendesak, atau terjadi kebuntuan dalam pelayanan. Diskresi bukan kebebasan untuk mengabaikan hukum.
Penggunaan diskresi harus mempunyai tujuan yang sah, dilakukan dengan itikad baik, tidak menimbulkan konflik kepentingan, serta tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan. Pejabat juga harus mampu menjelaskan alasan dan tujuan keputusan tersebut.
Tanpa pembatasan, diskresi dapat berubah menjadi alat untuk memberi keuntungan kepada pihak tertentu. Karena itu, dokumentasi keputusan, pemeriksaan atasan, dan keterbukaan informasi menjadi bagian penting dalam mencegah penyimpangan.
Mahkamah Konstitusi Menguji Undang Undang
Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan menguji undang undang terhadap UUD 1945. Putusannya bersifat final dan mengikat sehingga tidak tersedia upaya hukum biasa untuk membatalkannya.
Permohonan pengujian dapat diajukan oleh warga negara, masyarakat hukum adat, badan hukum publik atau privat, serta lembaga negara yang menganggap hak atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya suatu undang undang.
Pengujian dapat berkaitan dengan isi pasal maupun proses pembentukan undang undang. Pengujian materiil menilai kesesuaian isi aturan dengan konstitusi, sedangkan pengujian formil memeriksa apakah proses pembentukannya memenuhi tata cara yang diwajibkan.
Putusan Mahkamah Konstitusi dapat menyatakan sebuah pasal tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, berlaku dengan penafsiran tertentu, atau tetap sesuai dengan UUD 1945. Putusan tersebut kemudian menjadi bagian penting dalam pelaksanaan undang undang.
Mahkamah Agung Menguji Peraturan di Bawah Undang Undang
Pengujian peraturan tidak hanya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Agung mempunyai kewenangan menguji peraturan di bawah undang undang terhadap aturan yang lebih tinggi.
Objek pengujian dapat berupa peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, peraturan lembaga, atau peraturan daerah. Pemohon harus menunjukkan bahwa aturan tersebut merugikan haknya dan bertentangan dengan ketentuan yang mempunyai kedudukan lebih tinggi.
Hak uji materiil memungkinkan masyarakat mengawasi produk hukum yang diterbitkan pemerintah dan lembaga lain. Mahkamah Agung dapat menyatakan suatu ketentuan tidak sah apabila materi muatannya melampaui kewenangan pembentuk atau bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi.
Pembagian kewenangan ini memperlihatkan adanya dua jalur pengujian. Mahkamah Konstitusi menangani undang undang terhadap UUD 1945, sedangkan Mahkamah Agung menangani peraturan di bawah undang undang.
Kepastian Hukum Menjadi Kebutuhan Masyarakat dan Pelaku Usaha
Payung hukum yang jelas dibutuhkan dalam hampir seluruh kegiatan masyarakat. Hubungan kerja membutuhkan aturan ketenagakerjaan. Perdagangan memerlukan ketentuan mengenai kontrak, perlindungan konsumen, persaingan usaha, pajak, dan perizinan.
Pelaku usaha membutuhkan kepastian mengenai syarat pendirian badan usaha, penggunaan lahan, perizinan lingkungan, hak pekerja, penyelesaian sengketa, serta kewajiban kepada negara. Peraturan yang berubah terlalu cepat dapat menyulitkan perencanaan dan meningkatkan biaya penyesuaian.
Kepastian hukum bukan berarti aturan tidak boleh diubah. Perubahan tetap diperlukan ketika ketentuan lama tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Namun, perubahan harus dilakukan melalui prosedur yang jelas, disertai masa penyesuaian, serta diumumkan secara terbuka.
Penulis menilai peraturan yang baik bukan aturan yang memuat banyak larangan, melainkan aturan yang menjelaskan hak, kewajiban, batas kewenangan, dan jalan penyelesaian ketika terjadi pelanggaran.
Tumpang Tindih Peraturan Masih Menjadi Persoalan
Banyaknya lembaga yang mempunyai kewenangan membuat Indonesia memiliki jumlah peraturan yang sangat besar. Persoalan muncul ketika beberapa aturan mengatur bidang yang sama dengan istilah, prosedur, atau persyaratan berbeda.
Tumpang tindih dapat terjadi antara undang undang sektoral, peraturan kementerian, peraturan lembaga, dan peraturan daerah. Kondisi ini dapat menimbulkan kebingungan bagi pejabat pelaksana maupun masyarakat yang harus mematuhi aturan.
Harmonisasi diperlukan sebelum sebuah rancangan ditetapkan. Pembentuk peraturan harus memeriksa aturan yang sudah berlaku, putusan pengadilan, kewenangan lembaga lain, serta kemungkinan benturan dengan ketentuan daerah.
Pemantauan setelah peraturan diberlakukan juga tidak kalah penting. Pemerintah dan DPR perlu menilai apakah aturan mencapai tujuan, menimbulkan persoalan baru, atau membutuhkan perubahan. Peninjauan tidak seharusnya menunggu sampai muncul sengketa besar di masyarakat.
Peraturan Daerah Harus Menjawab Kebutuhan Wilayah
Pemerintah daerah memiliki kewenangan membentuk peraturan daerah sesuai urusan yang diberikan oleh undang undang. Peraturan daerah dapat mengatur pelayanan publik, pajak daerah, tata ruang, pengelolaan lingkungan, ketertiban, serta bidang lain yang menjadi kewenangan daerah.
Kewenangan tersebut memberi ruang bagi daerah untuk menyesuaikan kebijakan dengan keadaan wilayah. Kebutuhan kota besar tentu berbeda dengan daerah kepulauan, kawasan pertanian, wilayah pertambangan, atau daerah perbatasan.
Meski demikian, peraturan daerah tetap harus sesuai dengan aturan nasional. Pemerintah daerah tidak dapat membuat larangan, pungutan, perizinan, atau sanksi tanpa dasar kewenangan.
Pembentukan peraturan daerah juga wajib melibatkan DPRD dan kepala daerah sesuai prosedur. Masyarakat setempat perlu memperoleh kesempatan memberikan masukan karena merekalah yang akan berhadapan langsung dengan penerapan aturan.
Bantuan Hukum Membuka Akses terhadap Keadilan
Persamaan di hadapan hukum sulit terwujud apabila hanya masyarakat mampu yang dapat menggunakan jasa hukum. Biaya pengacara, transportasi, dokumen, dan proses persidangan sering menjadi hambatan bagi masyarakat berpenghasilan rendah.
UU Nomor 16 Tahun 2011 tentang Bantuan Hukum memberikan landasan bagi pemberian layanan hukum kepada masyarakat miskin. Bantuan dapat diberikan melalui organisasi bantuan hukum yang memenuhi persyaratan, dengan pendanaan yang berasal dari negara sesuai ketentuan.
Layanan tersebut dapat mencakup pendampingan perkara pidana, perdata, dan tata usaha negara. Penerima bantuan hukum dapat memperoleh konsultasi, penyusunan dokumen, pendampingan pemeriksaan, serta pembelaan di pengadilan.
Pemerintah daerah juga dapat membentuk program bantuan hukum melalui peraturan daerah. Program ini penting untuk menjangkau masyarakat yang tinggal jauh dari pusat layanan hukum.
Penegakan Hukum Menentukan Wibawa Peraturan
Sebaik apa pun isi undang undang, keberadaannya tidak akan dirasakan apabila penegakan dilakukan secara pilih kasih. Polisi, jaksa, hakim, lembaga pemasyarakatan, penyidik khusus, serta lembaga pengawas mempunyai tanggung jawab menjaga kepercayaan masyarakat.
Proses hukum harus dilakukan berdasarkan bukti dan prosedur. Penangkapan, penggeledahan, penyitaan, penuntutan, serta pemeriksaan pengadilan tidak boleh dilakukan hanya berdasarkan tekanan publik atau kepentingan tertentu.
Independensi hakim menjadi bagian penting karena pengadilan merupakan tempat masyarakat mencari keadilan ketika haknya dilanggar. Putusan harus didasarkan pada fakta persidangan, alat bukti, serta ketentuan hukum yang berlaku.
Pengawasan terhadap aparat juga diperlukan. Pelanggaran prosedur, konflik kepentingan, penerimaan suap, dan penyalahgunaan kekuasaan harus ditangani melalui mekanisme etik, administrasi, maupun pidana sesuai jenis perbuatannya.
Literasi Hukum Membantu Warga Melindungi Hak
Payung hukum tidak hanya menjadi urusan pemerintah, DPR, pengadilan, atau ahli hukum. Masyarakat perlu memahami aturan dasar yang berkaitan dengan pekerjaan, keluarga, tempat tinggal, kegiatan usaha, penggunaan teknologi, dan hubungan dengan lembaga negara.
Warga yang memahami haknya akan lebih mampu mengenali tindakan sewenang wenang. Mereka dapat meminta penjelasan tertulis, mengajukan keberatan, menyampaikan pengaduan, menggunakan bantuan hukum, atau membawa perkara ke pengadilan.
Penyebarluasan peraturan harus dilakukan dengan bahasa yang mudah dipahami. Publikasi lembaran negara saja belum tentu cukup untuk menjangkau masyarakat. Pemerintah perlu menyediakan penjelasan, panduan layanan, dokumen digital, serta saluran konsultasi yang dapat diakses.
Sekolah, perguruan tinggi, organisasi masyarakat, media, dan lembaga bantuan hukum memiliki peran dalam meningkatkan pengetahuan warga. Pemahaman tersebut membuat masyarakat tidak hanya mengetahui keberadaan aturan, tetapi juga mampu menggunakan jalur hukum ketika menghadapi keputusan pemerintah, sengketa pekerjaan, persoalan usaha, ataupun pelanggaran hak.
